Unidades Administrativas en Colombia

Marilyn Fernanda Barrero Vahos*

Las unidades administrativas son primordiales en una organización ya que hacen parte del núcleo de ella, son las encargadas de cumplir funciones administrativas.

“Las Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.” Ley 489 de 1998, art. 67.

Desde el punto de vista de las organizaciones, forman parte de la estructura del Ministerio o de los Departamentos Administrativos como dependencias que no están adscritas ni vinculadas, ya que son de ellos y la administración, esto quiere decir que no tienen personería jurídica, como las entidades descentralizadas que se encuentran sujetas al régimen de la ley que las crea y en lo previsto al establecimiento público.

Existen varios tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas, v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica. En esta hipótesis, la descentralización se realiza teniendo en cuenta las características distintas de las personas que habitan el territorio del estado.

"Ley 489 de 1998. Art. 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central:
a. La Presidencia de la República
b. La Vicepresidencia de la República
c. Los Consejos Superiores de la administración
d. Los ministros y departamentos administrativos
e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica

2. Del Sector Descentralizado por servicios:
a. Los establecimientos públicos
b. Las empresas industriales y comerciales del Estado
c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica
d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios
e. Los institutos científicos y tecnológicos
f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta
g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público".

Según sarria C. 2015 “las Unidades Administrativas Especiales - UAE fueron denominadas con ese nombre por primera vez en la reforma administrativa que se realizó en el año 1968 para ser más exactos en el decreto 1050 de ese año”.

"Art. 67.- Organización y funcionamiento de Unidades Administrativas Especiales. Las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo".

"Art. 82.- Unidades administrativas especiales y superintendencias con personería jurídica. Las unidades administrativas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos".

Si se analizan las definiciones transcritas se encuentra que, en relación con las unidades administrativas sin personería jurídica, definidas en el citado artículo 67 de la Ley 489 de 1998, son entidades sin personería jurídica que cumplen funciones administrativas propias de un ministerio o de un departamento administrativo. Ya no de naturaleza especial, ni por el origen de sus recursos, como lo fueron según la norma que les dio origen. Entonces, ¿cómo puede calificarse una superintendencia como unidad administrativa especial? ¿Cuál es su régimen especial? ¿Sus funciones administrativas son propias de un ministerio o de un departamento administrativo? ¿O son propias de una superintendencia?

Las Unidades Administrativas Especiales fueron instituidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1997. La finalidad buscada con su incorporación institucional fue disponer de un mecanismo jurídico para garantizar que recursos económicos provenientes de la cooperación internacional se aplicaran exclusivamente a los programas especiales a los cuales estaban dirigidos, en áreas socio-económicas sensibles como la salud o la asistencia agropecuaria. En esa medida, el objeto de las Unidades Administrativas lo constituyó la más adecuada atención de programas a cargo de Ministerios o Departamentos Administrativos que, por la naturaleza del programa o por los recursos utilizados, estarían sujetos a un régimen administrativo especial, que permitiera una mayor autonomía frente a la administración de los demás recursos públicos, sin que ello implicara la separación orgánica del Ministerio o Departamento Administrativo del cual harían parte.

La Constitución de 1991 no se refiere expresamente a las Unidades Administrativas Especiales. Han sido el Congreso de la República y el Gobierno Nacional los que con posterioridad han dado aplicación en diferentes sectores a esta figura jurídica:

a) En establecimientos de educación superior. La Ley 30 de 1992, art. 137, señala que el ITEC continuará adscrito a Telecom, funcionará de acuerdo con su naturaleza jurídica y su régimen académico se ajustará conforme a lo dispuesto en dicha ley; la Ley 105 de 1994, art. 57, establece que el Centro de Estudios Aeronáuticos –CEA- funcionará de acuerdo con la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y su régimen académico se ajustará a lo previsto en el artículo 137 de la Ley 30 de 1992 para el otorgamiento de títulos técnicos, universitarios y de especialización;

b) En funciones relativas al transporte aéreo. La Ley 115 de 1994, art. 47, señala que dichas funciones serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte.

c) En el control y vigilancia de la utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones por la explotación de recursos naturales no renovables. La Ley 141 de 1994, art. 47, crea la Comisión Nacional de Regalías, como una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.

d) En la regulación de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994, art. 69, creó las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; de Telecomunicaciones, y de Energía y Gas, como Unidades Administrativas Especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial y adscritas a los Ministerios de Desarrollo Económico; Comunicaciones, y Minas y Energía, respectivamente.

e) Para llevar la contabilidad general de la Nación. La Ley 298 de 1996, art. 1º, creó la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones.

f) Para la administración de aduanas e impuestos nacionales. El Decreto 2117 de 1992, art. 1º, fusiona la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, creada por el Decreto 1643 de 1991, con la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, creada por la Ley 6ª de 1992, en la Unidad Administrativa Especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, presupuesto y contratación administrativa.

g) El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993-, reconoce expresamente a las Unidades Administrativas Especiales, el carácter de entidad pública para efectos de celebración de contratos estatales (art. 2º, nl. 1º, lit b).

El régimen jurídico dado por la Ley 489 de 1998, admite la creación de Unidades Administrativas Especiales como órganos del sector central del orden nacional, sin personería jurídica, o como entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica propia. En ambos casos, serán organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un Ministerio o Departamento Administrativo (arts. 67 y 82) y estarán adscritas a un Ministerio o un Departamento Administrativo (art. 50). Si carecen de personería jurídica, pertenecen al sector central del orden nacional en la rama ejecutiva del poder público (art. 38). Cuando el legislador les asigne personería jurídica, son entidades descentralizadas (arts. 38, 68 y 82), se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos (art. 82).

Referencias

Sarria, Consuelo. (2015).  Revista Digital de Derecho Administrativo n.º 13, Universidad Externado de Colombia

Garrido, M. C., "Las agencias estatales de naturaleza especial en Colombia", Revista digital de Derecho Administrativo, n.° 17, primer semestre, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 243-290.

Ley 489 de 1998. "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones"

Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001, disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1051-01.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-889 de 2002, disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-889-02.htm